giovedì 11 Giugno 2026,
La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda di Latina, n. 562/2026, si inserisce nel dibattito giuridico – ancora aperto e di grande rilevanza pratica – relativo all’utilizzo del project financing (P.F.) quale strumento per l’affidamento di concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa. Sebbene il dispositivo abbia accolto il ricorso dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) annullando le delibere comunali per violazione dei principi unionali di trasparenza e concorrenza, la motivazione della pronuncia contiene numerosi passaggi che risultano favorevoli alla posizione dei concessionari e dell’Amministrazione comunale, meritevoli di un’analisi sistematica.
1. Introduzione: il contesto normativo e il thema decidendum. Il contenzioso origina dall’impugnativa da parte dell’AGCM delle delibere adottate dal Comune di Gaeta per l’affidamento di concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo mediante ricorso allo strumento del project financing, disciplinato dall’art. 193 del Codice dei contratti pubblici (ratione temporis applicabile).
L’AGCM contestava, in sintesi: (i) l’incompatibilità del P.F. con il diritto unionale in materia di concessioni demaniali; (ii) la presenza del diritto di prelazione del promotore, ritenuto anticoncorrenziale; (iii) la carenza di motivazione specifica sull’interesse pubblico sotteso alla scelta dello strumento; (iv) la violazione dell’art. 12 della direttiva servizi. Il Collegio, nell’affrontare le singole doglianze, ha tuttavia delimitato significativamente il perimetro delle censure ammissibili e ne ha rigettato o neutralizzato alcune delle più incisive, con argomentazioni di rilievo per i concessionari. Sull’applicabilità del project financing alle concessioni demaniali.
Il Collegio ha rilevato che l’Autorità non ha impugnato le Determinazioni Dirigenziali n. 13/2025 e n. 554/2025 del Comune di Gaeta, atti con cui l’Amministrazione aveva espressamente confermato il ricorso al P.F. quale modalità procedurale. Tale omissione impugnatoria ha condotto il Tribunale a dichiarare improcedibili le censure di AGCM sulla compatibilità generale del P.F. con il diritto unionale. L’improcedibilità delle censure sul diritto di prelazione. Con specifico riferimento al diritto di prelazione riconosciuto al promotore nell’ambito del P.F., l’AGCM aveva sollevato una censura di incompatibilità con il diritto unionale, ritenendo tale istituto idoneo a falsare le condizioni di concorrenza nella procedura selettiva. Il Tribunale ha dichiarato tali censure improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione di un duplice fattore: la pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 5 febbraio 2026 (C-810/24), che ha escluso la compatibilità del diritto di prelazione del promotore con il diritto unionale; la dichiarazione del Comune di Gaeta di volersi conformare a tale statuizione, con conseguente espunzione del riferimento alla prelazione dai futuri bandi di gara.
La neutralizzazione processuale di questa censura è rilevante per i concessionari sotto un duplice profilo. In primo luogo, il riconoscimento della volontà conformativa del Comune segnala un approccio collaborativo dell’Amministrazione rispetto all’evoluzione del diritto europeo, che non scalfisce la legittimità complessiva del ricorso al P.F. In secondo luogo, la dichiarazione di improcedibilità impedisce che su tale profilo si formi un giudicato di merito sfavorevole, preservando spazi applicativi per futuri utilizzi dello strumento (depurato dall’elemento della prelazione). La limitazione del sindacato dell’AGCM sull’interesse pubblico.
Di particolare pregnanza giuridica è il passaggio della sentenza in cui il Collegio delimita il perimetro del potere di controllo riconosciuto all’AGCM sulle scelte discrezionali dell’ente locale. Il Tribunale ha chiarito con nettezza che, pur potendo l’Autorità contestare la legittimità procedimentale dell’operato comunale, essa non può invece sindacare il merito della convenienza dell’Amministrazione ad accogliere le istanze di P.F., né censurare un presunto difetto di motivazione con riferimento allo specifico interesse pubblico perseguito da singole delibere. Tale affermazione si salda con quanto statuito nei paragrafi 15.2 e 26 della pronuncia, ove il Collegio ha respinto la censura relativa alla carenza motivazionale, ritenendo che: l’interesse pubblico del Comune alla realizzazione dei progetti fosse esplicitato nelle delibere, o addirittura potesse considerarsi in re ipsa data la natura e la finalità del P.F. come strumento di finanziamento di opere pubbliche; la scelta tra strumenti ugualmente leciti per il perseguimento dell’interesse pubblico rientra nella discrezionalità amministrativa e, in quanto tale, non richiede una specifica e autonoma motivazione. Questo principio, enunciato in termini generali, ha una portata potenzialmente estensibile ad altri procedimenti di P.F. in materia demaniale: esso stabilisce un limite interno al sindacato giurisdizionale e autorativo sulle scelte organizzative delle amministrazioni locali, valorizzando l’autonomia decisionale degli enti nella selezione degli strumenti di realizzazione dell’interesse pubblico.
La debolezza strutturale dell’argomento AGCM sull’Art. 12 della direttiva servizi. Un ulteriore passaggio favorevole ai concessionari emerge dall’analisi critica che il Tribunale ha riservato all’argomentazione dell’AGCM fondata sull’art. 12 della Direttiva Servizi (Direttiva 2006/123/CE).
Il Collegio ha espresso una difficoltà esplicita nel comprendere come la mancanza di una specifica motivazione sulla scelta del P.F. potesse determinare, di per sé, un contrasto con la citata disposizione. Ha inoltre osservato che, anche in presenza di una motivazione più dettagliata, non sarebbe necessariamente garantita una maggiore conformità al diritto europeo.
Questa presa di posizione del giudice amministrativo riveste un significato teorico rilevante: essa implica che il nesso causale tra carenza motivazionale e violazione del diritto europeo non è scontato né automatico, e che le censure di incompatibilità unionale devono essere argomentate con maggiore rigore sostanziale, non potendo appoggiarsi a mere lacune formali dell’atto amministrativo.
L’Inammissibilità delle nuove censure introdotte tardivamente dall’AGCM. La sentenza ha altresì dichiarato inammissibili i nuovi profili di illegittimità introdotti dall’AGCM nelle memorie difensive depositate oltre i termini decadenziali, tra cui quelli relativi alla procedura di infrazione comunitaria e ad ulteriori profili di incompatibilità con la Direttiva Servizi Tale statuizione, di carattere processuale, ha avuto l’effetto pratico di impedire all’Autorità di ampliare il thema decidendum con argomentazioni potenzialmente più incisive e tecnicamente elaborate.
Per i concessionari e il Comune, ciò ha significato non dover contrastare nel merito censure che avrebbero potuto rivelarsi maggiormente dirompenti rispetto alle posizioni già consolidate. Il rigore processuale dimostrato dal Tribunale nel far rispettare i termini decadenziali anche nei confronti di un’Autorità pubblica indipendente rappresenta, in sé, un presidio delle garanzie difensive delle parti intimate. Il riconoscimento del “vantaggio evidente” del project financing e la questione della proroga tecnica.
Sul piano sostanziale, il Tribunale ha riconosciuto che il ricorso al P.F. offre un vantaggio evidente per l’Amministrazione comunale, consentendo la realizzazione di opere e servizi di pubblico interesse finanziate da capitali privati, senza oneri a carico del bilancio pubblico. Il Collegio ha inoltre confutato l’argomentazione dell’AGCM sulla necessità di ricorrere a un P.F. ad iniziativa pubblica, ribadendo che l’art. 193 del Codice dei contratti pubblici, nel testo applicabile ratione temporis, prevedeva esclusivamente il P.F. ad iniziativa privata.
Tale chiarimento normativo esclude alla radice la fondatezza di una censura costruita sull’alternativa tra P.F. pubblico e privato, rafforzando la posizione del Comune e dei concessionari promotori. Con riferimento alla cosiddetta proroga tecnica, il Comune e i concessionari hanno sostenuto che la nota del 1° aprile 2025 – con cui l’Amministrazione aveva esteso l’efficacia delle concessioni – non integrasse una proroga generalizzata illegittima, bensì una misura strettamente funzionale alla conclusione delle procedure competitive già avviate, in linea con l’art. 3, comma 3, della L. n. 118/2022. La difesa su tale punto è stata ampiamente articolata e riconosciuta come uno dei nodi centrali del contenzioso.
Osservazioni conclusive. L’analisi della motivazione della sentenza TAR Lazio – Latina n. 562/2026 consente di individuare una pluralità di principi e statuizioni che, pur inseriti in un dispositivo di accoglimento del ricorso AGCM, delineano un quadro non univocamente sfavorevole ai concessionari e all’Amministrazione. In particolare, emergono i seguenti capisaldi favorevoli alla posizione dei concessionari:
1. La compatibilità astratta del P.F. con il diritto unionale non è stata affermata in senso negativo;
2. La discrezionalità amministrativa nella scelta tra strumenti leciti per il perseguimento dell’interesse pubblico è stata riconosciuta come insindacabile nel merito.
3. Il nesso causale tra carenze formali dell’atto e violazione del diritto europeo non è stato ritenuto automatico. Tali elementi, letti sistematicamente, offrono un fondamento argomentativo rilevante per future procedure di P.F. in materia demaniale marittima, purché condotte nel rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza e concorrenza che la stessa sentenza pone come condizione ineludibile di legittimità. (gm)
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